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RapportoMonitoraggio

Agenzia per la rappresentanza negozialedelle pubbliche amministrazioni

Monitoraggio sull’eserciziodei poteri del privato datore di lavoronel comparto regioni e autonomie locali

A cura del Servizio di contrattazione n. 3

Gennaio 2003

Indice del rapporto

Premessa

Il presente rapporto sintetizza i risultati di una ricerca condotta dall’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni sull’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro in alcuni enti del comparto regioni e autonomie locali, nel periodo giugno-novembre 2002.

Il lavoro è stato curato dal Servizio di contrattazione n. 3 a cui è attribuita, nell’ambito dell’Agenzia, la competenza sul comparto in questione1Il gruppo di lavoro, coordinato da Domenico Di Cocco, direttore del Servizio, ha visto la partecipazione di Pierluigi Mastrogiuseppe e Rosario Soloperto, dirigenti presso lo stesso servizio. La stesura finale del presente rapporto è a cura di Domenico Di Cocco Pierluigi Mastrogiuseppe e Rosario Soloperto. Un particolare ringraziamento a Rita Delli Colli e Susanna Filippi, che hanno curato la fase di raccolta dei questionari ed inserimento dei dati..

La ricerca nasce dalla necessità di disporre di una base conoscitiva attendibile, sullo stato di attuazione e di recepimento della disposizione, introdotta nel nostro ordinamento con la riforma del lavoro pubblico, che attribuisce ai dirigenti degli enti tutte le decisioni in materia di gestione del personale e di organizzazione degli uffici (micro-organizzazione), prevedendo inoltre che le stesse decisioni siano assunte “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (art. 5, comma 2 del d. lgs. n. 165/20012Si riporta il testo integrale dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 165/2001: “2. Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.).

Si tratta di una disposizione che assume un particolare significato, nell’ambito del più complessivo disegno di riforma. Si potrebbe sostenere, al riguardo, che il suo grado di diffusione e recepimento presenta un vero e proprio valore “segnaletico” dello stato di attuazione della riforma, rivelando quanto il cambiamento sia effettivamente “penetrato” nelle prassi e nei comportamenti degli enti.

Ricordiamo che l’impatto potenziale di tale disposizione riguarda almeno tre ambiti:

  • l’ambito dei processi decisionali , poiché essa realizza uno spostamento di potere decisionale dall’organo politico alla dirigenza;
  • l’ambito della forma delle decisioni , poiché le decisioni sono formalizzate non più attraverso atti amministrativi e regolamenti pubblicistici, ma attraverso le ordinarie forme di comunicazione di tipo “privatistico” (comunicazioni scritte e verbali, regolamenti aziendali);
  • l’ambito del sistema giuridico , che regola l’assunzione di tali decisioni, con uno spostamento dal diritto amministrativo al diritto civile e del lavoro.

Ma si tratta, come detto, di un impatto potenziale. La ricerca vuole scoprire, per l’appunto, quale sia stato il suo impatto reale, così come emerge dai comportamenti adottati, nel concreto, da ciascun ente.

Il rapporto è articolato in tre parti:

  • nella prima parte (capitolo 1) viene proposta una analisi della riforma del lavoro pubblico, con particolare riguardo alle disposizioni che consentono di delimitare ed enucleare l’ambito decisionale entro il quale sono esercitati, da parte della dirigenza, i poteri di gestione del personale e di organizzazione degli uffici, con la capacità del privato datore di lavoro;
  • nelle seconda parte (capitolo 2) viene illustrata la metodologia della ricerca, con la presentazione del questionario utilizzato per l’analisi, nonché del campione di enti interessato dalla ricerca;
  • nella terza parte (capitolo 3) vengono presentati i risultati della ricerca attraverso l’analisi statistica delle risposte fornite al questionario e la evidenziazione di alcune “tendenze” che la stessa analisi consente di far emergere.

CAPITOLO 1La riforma del lavoro pubblico e i poteri del privato datore di lavoro

1.Premessa

La riforma del lavoro pubblico, avviata con il decreto legislativo n. 29 del 1993 e, al momento, consolidata con la emanazione del d. lgs. n. 165 del 2001 e con gli ulteriori aggiornamenti introdotti dal d. lgs. n. 145 del 2002, presenta, tra i suoi indubbi aspetti innovativi, una chiara e stimolante chiarificazione in ordine alla capacità ed ai poteri affidati alla dirigenza sia nell’ambito delle decisioni di interesse organizzativo sia con riferimento alla totalità degli atti di gestione delle risorse umane.

Tale significativa indicazione emerge, per la prima volta, con la emanazione del d. lgs. n. 546 del 1993, di correzione e integrazione del d. lgs. n. 29 del febbraio dello stesso anno, con il quale è stato riformulato il testo originario dell’art. 4 del medesimo d. lgs. n. 29, con la espressa specificazione della natura dei poteri di gestione degli istituti del rapporto di lavoro che venivano equiparati a quelli del “privato datore di lavoro”.

In quel particolare momento storico, pertanto, il legislatore delegato ha ritenuto di dover qualificare come esercizio di “poteri datoriali privati” i soli atti di gestione delle risorse umane (con la totale esclusione, quindi, di tutti gli atti organizzativi), in sintonia con la privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni e, anche, per coerenza rispetto alla competenza sul contenzioso affidata al giudice ordinario, circostanze tutte che già non ammettevano più alcuna possibilità di adottare “provvedimenti amministrativi” in questa specifica materia, ma solo atti di diritto privato.

Nell’ambito degli ulteriori e più precisi interventi riformatori correlati alla cosiddetta “seconda privatizzazione”, attuata con i decreti legislativi attuativi della delega contenuta nella legge n. 59 del 1997, il nuovo legislatore delegato ha ripreso in esame, tra l’altro, anche la questione relativa alla attività di gestione di diritto privato, già affidata alla dirigenza pubblica, per ulteriormente rafforzare ed ampliare tale attività, al fine evidente di renderla sempre più simile, per contenuti e per potenzialità, a quella ordinariamente esercitata dalla dirigenza delle aziende private.

I punti nodali sui quali il legislatore della “seconda privatizzazione” ha sapientemente concentrato le proprie scelte innovative riguardano i contenuti dell’art. 2, comma 1, e dell’art. 5, comma 2, dell’attuale d. lgs. n. 165 del 2001.

La prima disposizione, nel quadro del rinnovato sistema delle fonti, delimita gli spazi regolativi che gli organi di vertice (o di direzione politica) delle pubbliche amministrazioni sono tenuti a rispettare nell’esercizio dei propri poteri pubblicistici di supremazia speciale.

Tali spazi riguardano:

  • la definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici;
  • la individuazione degli uffici di maggiore rilevanza;
  • i modi di conferimento della titolarità dei predetti uffici;
  • le dotazioni organiche complessive.

La citata disposizione (art. 2, comma 1) prevede ancora, alla lett. b), un ulteriore vincolo per gli enti che, nel formulare le proprie regole pubblicistiche, devono garantire “adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell’art. 5, comma 2”.

Le maggiori e più significative novità in materia derivano proprio dalla nuova riformulazione del ripetuto art. 5, comma 2, che testualmente recita: “Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.

A differenza della iniziale scelta sui poteri datoriali privati che il legislatore delegato del 1993 aveva limitato alla sola gestione dei rapporti di lavoro, nella attuale formulazione l’esercizio dei poteri di diritto comune viene esteso anche ad aspetti tipicamente organizzativi sia pure di “secondo livello” in quanto le scelte di macro organizzazione (o di primo livello) sono affidate alla esclusiva competenza della fonte pubblicistica sia legislativa che regolamentare.

Questo ampliamento dei poteri di gestione della dirigenza, con conseguente accollo delle relative responsabilità, rappresenta uno degli elementi di novità di maggiore spessore e di assoluta originalità nel panorama delle regole che sino ad allora avevano governato l’azione dei soggetti decisori pubblici.

Per la prima volta, infatti, si afferma che anche alcune decisioni significative in materia di organizzazione vengono sottratte alla sfera decisionale pubblicistica, per essere assegnate alla autonomia decisionale della dirigenza che la esercita non nella ormai superata condizione di supremazia speciale tipica dei poteri pubblici rivolti alla tutela dei prevalenti interessi pubblici, ma nell’esercizio delle capacità e dei poteri conferiti dal Codice Civile (artt. 2086, 2094 e 2104 c.c.) ai datori di lavoro privati.

Il richiamo alla capacità di diritto comune è un elemento di raffinatezza dell’intervento del legislatore della seconda privatizzazione che ha voluto, in tal modo, puntualizzare che la dirigenza pubblica era in grado di esercitare i propri poteri datoriali anche con la tipica attitudine dei dirigenti privati di essere titolari di “diritti individuali” e, conseguentemente, di poter imporre vincoli e assumere obblighi.

2.Poteri datoriali e organizzazione di secondo livello

Per chiarire meglio la portata innovativa della disposizione sui poteri datoriali, appare utile illustrare alcuni esempi applicativi.

Si afferma nell’art. 2, comma 1, che la fonte pubblicistica deve definire le strutture di maggiore rilevanza; si può immaginare, pertanto, che ogni ente, con le fonti regolative previste dai rispettivi ordinamenti (legge, statuto, regolamento degli uffici e servizi), debba individuare la macro struttura e, quindi, le strutture organizzative apicali che sono, o si ritengono, necessarie per assicurare il corretto e puntuale svolgimento delle attività istituzionali.

La eventuale ulteriore organizzazione interna della macro struttura (quindi le scelte organizzative di secondo livello) deve essere invece affidata alla competenza dei dirigenti competenti per materia, che vi provvedono, appunto, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro. In tale ambito, ad esempio, potrebbero rientrare sia la eventuale istituzione di strutture subordinate alle strutture apicali, sia, certamente, la istituzione e la disciplina delle “posizioni organizzative” previste dal CCNL del 31 marzo 1999 (artt. 8 e 11).

E’ chiaro che le decisioni dei dirigenti dovranno conformarsi alle direttive formulate dai competenti organi di direzione politica che si faranno carico, tra l’altro, di delimitare sia le risorse finanziarie destinate a coprire gli inevitabili maggiori oneri della organizzazione di secondo livello, sia, se necessario, il numero dei posti di organico che possono essere utilizzati per concretizzare le autonome decisioni dirigenziali.

3.Poteri datoriali e dotazione organica

Sempre con riferimento agli aspetti organizzativi, la fonte regolativa pubblicistica, come abbiamo visto, è chiamata a determinare le “dotazioni organiche complessive” che potrebbero tradursi, in pratica, nello stabilire i posti di organico per ogni categoria del sistema di classificazione e la quantificazione delle risorse finanziarie destinate a coprire i relativi oneri.

Gli spazi organizzativi di “secondo livello” che su questa materia vengono offerti alla dirigenza sono particolarmente significativi e attuali.

Ad esempio si può ipotizzare che il dirigente competente secondo le previsioni del regolamento degli uffici e servizi abbia titolo, adottando atti di diritto privato, a:

  • individuare e disciplinare i profili professionali di ogni categoria;
  • modificare, aggiornare o sopprimere i profili in precedenza istituiti;
  • quantificare i posti di organico dei diversi profili, nell’ambito della dotazione organica complessiva;
  • attribuire i posti di ogni profilo alle diverse strutture di vertice dell’ente, secondo le esigenze di ciascuna
  • assegnare i predetti posti alle eventuali sedi decentrate dell’ente.

Anche in questo caso, l’ampio potere direttivo del dirigente datore di lavoro privato, deve essere esercitato nel rispetto delle direttive e delle priorità definite dai vertici di direzione politica e nel rispetto, anche in questo caso, delle risorse finanziarie effettivamente disponibili e assegnate a tale specifica finalità.

4.Poteri datoriali e regolamenti interni

Un ulteriore momento, altrettanto significativo, della capacità datoriale privata può essere individuato nella possibilità di formulare regole di comportamento attinenti, in modo particolare, alla gestione dei rapporti di lavoro contrattualizzati; le relative iniziative potrebbero concretizzarsi attraverso la emanazione di “regolamenti interni o aziendali”.

Siamo, naturalmente, al di fuori della ipotesi regolamentare pubblicistica di cui al più volte citato art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001.

Qui siamo invece nel campo più strettamente privatistico della formulazione di indirizzi gestionali, nell’ambito del potere direttivo riconosciuto al datore di lavoro privato, al fine di disciplinare il corretto svolgimento dei rapporti interni all’ente o anche per dare corretta attuazione alle fonti contrattuali nazionali, per gli aspetti non puntualmente definiti dalle stesse fonti.

In altri termini dobbiamo ritenere che la decisione relativa alla adozione di un “regolamento interno” possa e debba essere esercitata dal dirigente competente, secondo il regolamento pubblicistico degli uffici e servizi, in tutti i casi in cui, ad esempio, il contratto collettivo di lavoro affida alla autonoma “regolazione” di ogni ente, la applicazione e la gestione di alcuni istituti contrattuali.

Naturalmente si deve trattare di materie non espressamente destinate alla contrattazione integrativa, in quanto, in questi casi, la fonte regolativa coincide con la stipula del contratto decentrato.

Per molti istituti, infatti, il CCNL del comparto delle regioni e delle autonomie locali prevede la adozione di uno specifico atto di regolazione da parte di un soggetto competente, secondo l’ordinamento tipico di ciascun ente interessato.

Tra questi istituti possiamo, ad esempio, ricomprendere:

  • la disciplina dei criteri e del procedimento per la attivazione delle progressioni verticali o delle selezioni interne;
  • la regolazione pratica dell’orario di lavoro,
  • il completamento della disciplina sul trattamento di trasferta;
  • i criteri e le procedure per il conferimento delle mansioni superiori;
  • la individuazione e la disciplina delle posizioni organizzative, limitatamente agli enti con dirigenza;
  • le modalità e i criteri per il conferimento, la modifica e la revoca delle posizioni organizzative;
  • la definizione del modello di valutazione permanente del personale,
  • ecc.

In tutti i casi sopra elencati, il contratto collettivo prevede uno specifico modello di relazioni sindacali (informazione preventiva o concertazione) che dovrà essere puntualmente osservato prima della decisione finale del dirigente datore di lavoro.

La natura “aziendale” o “privata” dei regolamenti relativi alle materie sopra indicate si ricava da due ordini di considerazioni.

Il primo si collega alla circostanza che l’art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 165 non ricomprende dette materie tra quelle che devono essere necessariamente disciplinate da fonti legali (leggi o regolamenti pubblicistici); nel contesto dello stesso decreto legislativo le ulteriori fonti o disposizioni speciali che diversificano il lavoro pubblico da quello privato riguardano altri e ben individuati istituti (incompatibilità e cumulo di impieghi, procedure selettive per l’accesso dall’esterno, ecc.)

Il secondo e più pregnante elemento di chiarimento deriva dalla constatazione che gli istituti che abbiamo elencato sono espressione di momenti qualificanti della gestione del rapporto di lavoro che, secondo la disciplina sulle fonti definita dall’intero art. 2 del d. lgs. n. 165, è totalmente affidata alla sede della contrattazione collettiva.

In ossequio a tale qualificazione di negoziabilità, il contratto collettivo nazionale ha ritenuto più opportuno, in talune circostanze, non definire puntualmente ed esaustivamente la regolazione di alcune materie ma ha preferito affidare la disciplina di dettaglio o di attuazione alla sede locale o attraverso la procedura della contrattazione integrativa, oppure, come nei casi sopra segnalati, riconoscendo un autonomo potere regolativo alla parte datoriale, sia pure condizionata da un preventivo confronto sindacale.

E’ evidente, peraltro, che in tali casi non può in alcun modo rivivere un potere regolativo pubblicistico che il legislatore riformista ha voluto notevolmente ridurre, limitandone la praticabilità a poche e significative materie.

La fonte contrattuale collettiva nazionale, espressione più elevata della autonomia regolativa di diritto comune, non ha e non può avere la capacità di individuare e autorizzare l’utilizzo di strumenti regolativi pubblicistiche, ma, come abbiamo chiarito, può distribuire legittimamente l’esercizio completo dei poteri datoriali privati tra più centri decisionali, tutti in ogni caso caratterizzati da capacità e poteri di diritto comune.

5.Gli indirizzi della Corte di Cassazione

Per un ulteriore e più autorevole chiarimento in ordine alla distinzione dei momenti decisionali di diritto pubblico rispetto a quelli di diritto privato, secondo la sopra richiamata disciplina del d. lgs. n. 165 del 2001, ci sembra utile ed opportuno richiamare l’attenzione su alcune pronunce adottate dalle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione che, in più occasioni, ha affrontato questa specifica problematica in sede di “regolamento di giurisdizione”.

Una, in particolare, ci sembra piuttosto significativa per la chiarezza delle motivazioni e del relativo indirizzo. Ci riferiamo alla pronuncia n. 7859 dell’11 giugno 2001.

Trattando, ad esempio, la materia delle selezioni interne affermano le Sezioni unite:

“dovendosi valutare la portata di questa disposizione (si riferisce all’art. 68 del d. lgs. n. 29/93 in materia di riparto di giurisdizione) alla luce della regola generale (posta dal primo comma dello stesso articolo) che devolve al giudice ordinario la cognizione di ‘tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni ….. incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro’ si impone la conclusione che tale devoluzione riguarda qualsiasi fase di detti rapporti, dall’instaurazione fino alla estinzione, comprese quelle intermedie, relative ad ogni eventuale vicenda modificativa, anche se finalizzata alla progressione di carriera e realizzata attraverso una vicenda selettiva di tipo concorsuale”

Concludono, poi, le stesse Sezioni unite civili nel senso che non sussiste giurisdizione amministrativa:

  • “quando la selezione avvenga all’interno di categorie di personale già dipendente e sia quindi funzionale ad una modificazione dei rapporti già costituiti;
  • “quando la materia litigiosa riguardi atti successivi alla conclusione delle operazioni selettive come la nomina dei concorrenti giudicati idonei …”

La pronuncia in esame ha, poi, trattato anche il problema della giurisdizione in materia di “incarichi dirigenziali” con le seguenti considerazioni.

“La disciplina della privatizzazione dei rapporti di lavoro si impernia sul principio per cui tutti gli atti che si collocano al di sotto della soglia di configurazione strutturale degli uffici pubblici e che riguardano il funzionamento degli apparati, sono espressione della capacità di diritto privato e, correlativamente, i poteri di gestione del personale rispondono nel lavoro pubblico, come in quello privato, ad uno schema normativamente unificato, che non è quello pubblico ma quello dei poteri privati”

Segue, nel testo della pronuncia, una approfondita valutazione delle fonti pubblicistiche (art. 2, comma 1) e delle fonti di diritto privato (art. 4 ex d. lgs. 29/1993, oggi art. 5, comma 2, del d. lgs. 165 del 2001), con questa conclusione:

“Il conferimento dell’incarico ai dirigenti si iscrive in quest’area gestionale e costituisce esso medesimo esercizio di un potere privato, perché presuppone già compiute dai competenti organi di indirizzo le scelte organizzative di tipo strutturale, identificative dell’ufficio alla cui copertura il conferimento stesso è destinato.”

Non si può non prendere atto con compiacimento della chiarezza delle considerazioni e delle conclusioni della pronuncia che abbiamo richiamato, pur in presenza di una materia di indubbia complessità, rendendo in tal modo un importante contributo alla diffusione di principi fortemente innovativi anche tra i non addetti ai lavori.

Per questo motivo non riteniamo di offrire ulteriori contributi alle riflessione comune, ma ci limitiamo a richiamare due punti che consideriamo utili per confermare la correttezza delle considerazioni e delle indicazioni che abbiamo formulato nella prima parte del capitolo.

Per gli aspetti relativi alla gestione dei rapporti di lavoro, le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione formulano un indirizzo ben preciso: la natura pubblicistica che caratterizza il procedimento della selezione dall’esterno si conclude con la formazione della graduatoria dei vincitori.

Tutte le successive decisioni, sia quelle relative alla eventuale assunzione degli idonei, sia specificatamente quelle rivolte allo sviluppo professionale del personale interno, sono espressione della capacità di diritto privato che compete agli organi di gestione e quindi alla dirigenza.

In materia di macro organizzazione, o di organizzazione di “primo livello”, le citate Sezioni Unite affermano in modo inequivocabile che la potestà discrezionale di diritto pubblico (esercitata ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 165) si esprime e si esaurisce nella decisione sulla “configurazione strutturale degli uffici pubblici” attraverso “le scelte organizzative di tipo strutturale” che competono agli “organi di indirizzo” ovvero agli organi di direzione politica.

Tutte le altre decisioni, di conseguenza, sia quelle relative al conferimento degli incarichi dirigenziali o quelle rivolte alla organizzazione interna della macro struttura rientrano nell’esercizio dei poteri datoriali della dirigenza.

Anche la pronuncia sulla giurisdizione in materia di selezioni interne è utile per chiarire che dal momento della assunzione, con contratto individuale di lavoro, ogni vicenda modificativa e naturalmente anche le relative regole negoziate, sono espressione di capacità di diritto comune, senza alcuno spazio per decisioni di natura pubblicistica.

6.Orientamenti giurisprudenziali

Per apprezzare più compiutamente i consistenti e positivi effetti derivanti dall’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro nella organizzazione di secondo livello e nella gestione dei rapporti di lavoro del personale dipendente, ci sembra utile richiamare l’attenzione su alcuni passaggi meritevoli di attenzione contenuti in pronunce giurisprudenziali di diverso livello.

A seguito della entrata in vigore del d. lgs. n. 29/1993, gli atti di gestione del rapporto di lavoro con la p.a., non avendo più l’attributo dell’autoritatività e quindi della esecutorietà tipici dei provvedimenti amministrativi, non devono più essere impugnati nel termine decadenziale di 60 giorni prescritto per la proposizione dell’azione giurisdizionale di annullamento dei provvedimenti amministrativi, bensì nel diverso termine di prescrizione previsto dal codice civile per i contratti invalidi.

(TAR Catania, se.III; 7 giugno 1997, n. 1288)

Gli atti di gestione del rapporto di lavoro non vanno più considerati come atti e provvedimenti autoritativi, dotati di esecutorietà, ma come atti unilaterali di diritto civile sottoposti quindi alle regole e ai limiti che il diritto comune pone ai poteri organizzativi del datore di lavoro.

Gli atti unilaterali di gestione del rapporto di lavoro sono sottoposti, oltre che ai limiti interni (che sono quelli specifici designati dalla legge per ciascun atto tipico), ai limiti esterni (che sono quelli imposti dalla legge in generale) e che sono stati più volte identificati dalla giurisprudenza nell’obbligo di correttezza e buona fede, nel divieto di discriminazione per ragioni di sessa, razza, sindacali, ecc.

Il canone della buona fede e correttezza deve necessariamente assistere le relazioni di lavoro anche nel settore pubblico, ove inoltre il potere di organizzazione deve mirare alla realizzazione della migliore utilizzazione delle risorse umane e alla cura della formazione e dello sviluppo professionale dei dipendenti (cfr art. 1 d. lgs. n. 29/1993 ora d. lgs. n. 165 2001).

(Pretura Napoli 15.5.1999)

Il provvedimento di sospensione va valutato come atto di gestione del rapporto di lavoro e non come atto amministrativo: sono prive di fondamento tutte le censure relative ad un eccesso di potere o sviamento di potere, così come è infondato il richiamo all’art. 7 della legge n. 241/1990 in quanto le particolari ragioni di urgenza sono incompatibili con una preventiva comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento …

(Pretura Napoli 5 marzo 1999)

L’art. 2, del d. lgs. n. 29, come modificato e integrato dall’art. 2, del d. lgs. n. 80 del 1998, ha assoggettato il rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, fatta eccezione per alcune deroghe, alle disposizioni che regolano il rapporto di lavoro privato. Ne consegue che gli atti adottati dagli organi dell’ente nei confronti dei loro dipendenti non rientrano più nel novero degli atti amministrativi in senso stretto. Relativamente a tali atti, pertanto, non trova applicazione la disciplina dei vizi di legittimità dell’atto amministrativo, e quindi non hanno rilevanza i vizi di carenza di motivazione o di eccesso di potere.

(Corte di appello di Venezia N. 75 del 10.10.2000)

Deve infatti considerarsi che la P.A., nella gestione dei rapporti di lavoro, ha perso la veste di “Pubblica Autorità” in posizione di supremazia speciale, assumendo quella di parte contrattuale, sia pure dotata della tipica autorità datoriale. Ciò comporta, come evidenziato dalla migliore dottrina e confermato autorevolmente dalla Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni è oggi fondato su base paritetica, cosicché ad esso è estranea ogni connotazione autoritativamente discrezionale e, quand’anche la lesione lamentata dal prestatore di lavoro derivasse dall’esercizio di poteri discrezionali dalla P.A. datrice di lavoro, la situazione soggettiva lesa dovrebbe configurarsi come interesse legittimo di diritto privato, da riportare, quanto alla tutela giurisdiziaria, all’ampia categoria dei “diritti” di cui all’art. 2907 c.c.

(Cass. S.U. 24.2.2000, n. 41)

Il contratto di lavoro conserva ancora nell’ordinamento giuridico italiano pur con la sua specificità la natura di un contratto di scambio, in cui ha rilevanza causale l’interesse dell’imprenditore alla prestazione lavorativa del dipendente e l’interesse di costui alla retribuzione.

Nell’ambito di tale rapporto, salvo i casi in cui il potere dell’imprenditore è vincolato nel fine e perciò soggetto al controllo del giudice (come avviene ad esempio nel campo disciplinare) non è possibile (e sarebbe del tutto inutile) imporre un onere di motivazione in atti liberi nel fine e discrezionali.

La necessità della motivazione, e comunque il rispetto dei principi di correttezza e buona fede, imposti nei casi di concorsi, licenziamenti collettivi, cassa integrazione ecc., derivano non dalla concezione associativa del rapporto di lavoro e dalla configurazione istituzionale dell’impresa, ma dall’obbligo di rispettare norme collettive dettate in proposito o spontanee autolimitazioni dello stesso imprenditore, che impongono di seguire determinate procedure e di valutare determinati titoli.

In tutti gli altri casi di esercizio libero e discrezionale del potere dell’imprenditore nella gestione della propria azienda, la richiesta di motivazione non ha alcun fondamento di diritto positivo.

(Cassazione S.U. 17 maggio 1996, n. 4570)

“ ….per le controversie relative a detti rapporti di lavoro (alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni) non ha più senso una giurisdizione del giudice amministrativo sul silenzio rifiuto dell’amministrazione, atteso che il giudice ordinario può decidere direttamente la questione avvalendosi dei poteri istruttori che gli competono, a prescindere dagli atti adottati dall’Amministrazione e quindi anche nel caso in cui non sia stato emanato alcun atto nonostante il decorso dei termini prescritti per la conclusione del relativo procedimento (argomentando ex art. 443 c.p.c.)”

(Consiglio di Stato, Sezione quinta, sentenza 3974/2002)

7.Orientamenti della dottrina

Vengono di seguito riportate alcune significative ed autorevoli posizioni espresse dalla dottrina, con particolare riferimento alla portata applicativa delle fonti tipiche dei poteri del datore di lavoro, le quali possono essere individuate negli artt. 2086, 2094 e 2214 del Codice Civile.

Con la “privatizzazione” il legislatore afferma che l’esercizio dei poteri di gestione della p.a., sia quando essi riguardino in via diretta il personale, sia quando riguardino gli assetti organizzativi dei rami bassi dell’organizzazione, non costituisce più, a differenza del passato, cura diretta e concreta di interessi pubblici, intesi come interessi esterni alla P.A., interessi appartenenti alla collettività, bensì rappresenta un’attività che in via immediata è volta a curare un interesse della stessa p.a. come soggetto. in altre parole, ci troviamo dinanzi a poteri che, in via immediata, mirano a soddisfare un interesse interno (l’interesse organizzativo del soggetto datoriale) e non un interesse esterno e generale.

(Franco Liso, Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, Commentario; Giuffrè 2000)

Mediante l’esercizio concreto dei poteri che l’ordinamento gli attribuisce per il buon funzionamento dell’organizzazione aziendale, l’imprenditore determina, nei limiti che attengono alla funzione stessa dei poteri attribuitigli, la rispettiva posizione giuridica propria e dei lavoratori dipendenti, attraverso un regolamento interno che rappresenta il livello più alto della regolamentazione generale ed astratta e, nel contempo, la più alta espressione del potere direttivo. Al riguardo è stato fatto anche richiamo al potere organizzativo dell’imprenditore del quale il regolamento sarebbe appunto l’espressione.

Resta fermo, comunque, che l’imprenditore è legittimato ad emanare disposizioni relative alla disciplina ed esecuzione tecnica del lavoro nonché ai comportamenti dei dipendenti, sia in linea principale con la stesura del regolamento, sia ad integrazione (ma anche in mancanza) dello stesso, mediante ordini di servizio e/o circolari.

Secondo la giurisprudenza prevalente, nel nostro ordinamento, la forma con la quale viene esercitato il potere direttivo è la più libera possibile, non sussistendo alcuna fonte legislativa o equiparata che imponga specifiche e particolari forme per i regolamenti emanati dall’imprenditore, al fine di disciplinare la sua condotta nell’organizzazione interna dell’azienda.

(Codice civile ipertestuale, Art, 2086, a cura di Bonilini, Confortini, Granelle; UTET 2000)

Nella sua accezione più tradizionale la subordinazione consiste nella messa a disposizione delle proprie energie lavorative a favore dell’altra parte, che le utilizza secondo i suoi scopi personali e si esplica nell’assoggettamento della prestazione ai criteri direttivi del datore di lavoro, non rilevando altri impegni da parte del lavoratore se non quello di eseguire prestazioni di lavoro subordinato.

(Codice civile ipertestuale, Art, 2094, a cura di Bonilini, Confortini, Granelle; UTET 2000)

Diligenza e osservanza hanno la funzione di specificare il contenuto della prestazione di lavoro subordinato e di costituire indici di misura dell’adempimento della prestazione, concorrendo a individuare i doveri del lavoratore. Su questo piano vengono entrambe connesse al potere di corrispondente contenuto specificativo che si riconosce spettare a qualsiasi datore di lavoro:

Il dovere di osservanza (detto anche di obbedienza) è strumentalmente correlato al potere direttivo spettante all’imprenditore;trova fondamento nella subordinazione del prestatore e di questa fornisce la rappresentazione, nella relazione di dipendenza del secondo (il prestatore di lavoro subordinato secondo la definizione codicistica: v. art. 2094) nei confronti del primo (l’imprenditore, da quale dipendono gerarchicamente i collaboratori: v. art. 2086)

Il potere dell’imprenditore di predisporre l’organizzazione tecnica e di dirigere e coordinare lo svolgimento del lavoro, esercitato con l’uso di un potere regolamentare di diritto privato, costituisce espressione del più ampio potere direttivo.

(Codice civile ipertestuale, Art. 2104, a cura di Bonilini, Confortini, Granelle; UTET 2000)

“Si tratta, quindi, di ……… tornare al senso di quanto affermato dal legislatore nell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001. La norma riconduce agli organi preposti alla gestione, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, non solo le determinazioni relative ai rapporti di lavoro, ma anche quelle inerenti l’organizzazione degli uffici …….

Le disposizioni impartite al personale, comprese quelle comportanti mutamenti di mansioni e rassegnazione ad altre strutture interne, rientrano nella competenza esclusiva dei dirigenti pubblici, i quali sono tenuti esclusivamente a rispettare le linee fondamentali di organizzazione degli uffici determinate nei modi prescritti dai rispettivi ordinamenti, ex art. 2, comma 1, d. lgs. n. 165 del 2001, nonché l’individuazione compiuta dall’ente degli uffici di maggiore rilevanza …. Anche le dotazioni organiche complessive sono da riferirsi ad atti organizzativi di natura pubblicistica …… La distribuzione del personale in senso orizzontale, ovvero all’interno degli uffici della direzione generale, è rimessa, quindi, alle libere determinazioni assunte dai dirigenti con i poteri del privato datore di lavoro; ciò senza limite alcuno derivante dalla legge o da atti e principi di natura pubblicistica, perché la stessa individuazione degli uffici che non siano stati ritenuti di maggiore rilevanza soggiace alle determinazioni datoriali del dirigente.

Anche la distribuzione verticale del personale sulle varie qualifiche e livelli definiti dalla contrattazione collettiva rimane estranea all’ambito degli atti organizzativi assunti secondo i rispettivi ordinamenti, in quanto è lo stesso legislatore a chiarire che vi ricadono solo le dotazioni organiche complessive. In base alle esigenze organizzative riscontrate “sul campo” dal dirigente generale, nonché alle risorse economiche disponibili da parte dell’amministrazione, questa potrà approvvigionarsi delle competenze e delle risorse umane in modo mutevole nel tempo, variando le diverse quote di personale addetto ad ogni qualifica, senza incontrare limiti in propri atti precedenti, aventi o meno natura pubblicistica.”

Luca Sgarbi, L’inquadramento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, 2002.

Capitolo 2OBIETTIVI, CONTENUTI E Metodologia della ricerca

1.Obiettivi

L’indagine si propone di fornire elementi attendibili di conoscenza sul grado di applicazione e diffusione della disciplina sull’esercizio dei poteri di organizzazione e gestione del personale con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro nelle amministrazioni locali (per brevità, nel seguito del documento utilizzeremo la dizione sintetica di “poteri datoriali”).

Tali elementi di conoscenza appaiono utili per almeno tre ordini di ragioni:

  • perché consentono di valutare il grado in cui la riforma è penetrata nelle prassi e nei comportamenti reali degli enti, sia pure con riferimento ad un elemento specifico della riforma; il quale tuttavia, come si è cercato di argomentare nel precedente capitolo, presenta una indubbia rilevanza e centralità in tutto il disegno riformatore;
  • perché, attraverso l’analisi e l’incrocio delle informazioni, è possibile evidenziare alcune “tendenze e relazioni significative” nella diffusione della innovazione normativa, rispetto a variabili come la tipologia istituzionale, la dimensione, la collocazione geografica;
  • perché l’acquisizione delle informazioni può far emergere gli enti che mostrano un’elevata propensione a recepire ed applicare l’innovazione normativa (e, quindi, ad innovare sul piano dei comportamenti e delle prassi gestionali), proponendosi come casi esemplari dai quale trarre “buoni esempi” o “buone pratiche”.

2.Oggetto della ricerca

Riteniamo opportuno, innanzitutto, definire l’oggetto della ricerca e i campi di indagine individuati nella fase di impostazione del lavoro.

L’analisi svolta nel primo capitolo ha avuto soprattutto l’obiettivo di delimitare le aree decisionali entro le quali sono esercitati “i poteri datoriali”:

  • una prima area, come si è visto, attiene alle materie di rilievo organizzativo che è possibile far rientrare nella nozione giuridica di “ organizzazione degli uffici ”; vi sono ricomprese, ad esempio, le decisioni relative alla individuazione delle posizioni organizzative, alla costruzione dei profili professionali, alla definizione della dotazione organica di dettaglio (sui singoli profili e sugli uffici), all’orario di lavoro; esse presuppongono la definizione a monte, con atto pubblicistico da parte dell’organo politico, delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici (macrostruttura, dotazione organica complessiva);
  • una seconda area attiene, invece, alle materie che rientrano nella nozione giuridica di “ gestione del rapporto del lavoro ”; ad esempio: i criteri per l’affidamento delle mansioni superiori, i criteri per il conferimento, la revoca e la valutazione degli incarichi di posizione organizzativa, la disciplina delle progressioni verticali, i criteri per la mobilità interna.

Le materie indicate rappresentano vere e proprie “leve direzionali” - le prime relative ad elementi strutturali dell’organizzazione, le seconde a strumenti di gestione del rapporto di lavoro - attraverso le quali la dirigenza può svolgere le proprie funzioni, nel modo più efficace e più coerente con il nuovo profilo di dirigenza che emerge dalla riforma.

In linea con tali premesse, l’indagine si è focalizzata su entrambe le aree decisionali, distintamente considerate, in modo da ricavare indicazioni sulla tendenza dei dirigenti ad esercitare i poteri datoriali sia in materia organizzativa sia in materia di gestione del rapporto di lavoro.

L’approccio seguito si giustifica non solo sul piano “logico” – poiché si tratta, evidentemente, di aree distinte ed autonome – ma anche sulla base della considerazione che le due aree corrispondono a due diversi momenti storici della riforma: la gestione del rapporto di lavoro è l’area privatizzata nella fase iniziale ed ha quindi alle spalle un periodo più lungo di applicazione; l’organizzazione degli uffici è invece l’area privatizzata nella seconda fase (con la emanazione dei decreti legislativi attuativi della delega contenuta nella legge 59/1997), dunque in epoca più recente e con meno anni di applicazione e “metabolizzazione” alle spalle.

L’oggetto della ricerca si può quindi definire nei termini seguenti: indagare il grado in cui gli enti danno coerente attuazione alla disposizione che assegna alla dirigenza le decisioni in materia di organizzazione di secondo livello e gestione del rapporto di lavoro, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro .

La dizione “dirigenza” è stata utilizzata per ricomprendere sia i dirigenti inquadrati nella qualifica dirigenziale sia il personale che svolge funzioni dirigenziali negli enti locali di minori dimensioni (responsabili dei servizi).

3.Il questionario

La ricerca è stata condotta attraverso la somministrazione del questionario riportato in appendice ad un campione statisticamente significativo di 703 enti appartenenti al comparto delle regioni e delle autonomie locali.

Il questionario, definito in modo da garantire, per quanto possibile, un’agevole compilazione ed un’immediata comprensione delle domande, utilizza il classico schema a risposte multiple. Per tutte le domande è stata comunque prevista una risposta di tipo aperto, al fine di premettere ai compilatori la indicazione di opzioni diverse da quelle predefinite. Nella costruzione delle domande è stata volutamente evitata una formulazione tesa a far percepire quali fossero le risposte auspicabili ovvero a darne a priori una connotazione “positiva” o “negativa”.

Il questionario è suddiviso in quattro parti principali.

La prima parte, richiede la indicazione dei dati identificativi dell’ente (sede, numero di dipendenti, presenza o meno della dirigenza), ai fini di una “collocazione tipologica” degli stessi, rispetto alle variabili utilizzate per l’analisi (dimensione, collocazione geografica, tipologia istituzionale);

La seconda parte, contiene alcune domande volte ad accertare quale sia, in generale, lo stato di attuazione della disciplina sull’esercizio dei poteri datoriali.

La domanda iniziale del questionario è rivolta in particolare a comprendere se l’ente abbia o meno disciplinato, attraverso il regolamento di organizzazione, l’esercizio dei poteri datoriali nello spirito della riforma. L’adeguamento delle regole interne rappresenta naturalmente solo una prima “indicazione di tendenza”, la quale segnala la volontà dell’ente di dare corso alle sollecitazioni della riforma, oltre che la consapevolezza del problema di realizzare la transizione da un assetto regolativo ad un altro.

Nella seconda e nella terza domanda questa indicazione di tendenza dovrebbe precisarsi meglio. Viene infatti richiesto di indicare quali siano, nelle decisioni in materia di gestione del personale, i soggetti decisori e le forme assunte dalle decisioni.

Attraverso l’analisi delle risposte fornite a questo primo gruppo di domande, è stato possibile effettuare un primo “screening” sullo stato di attuazione della disciplina sull’esercizio dei poteri datoriali. E’ da ritenersi infatti che essa sia coerentemente e pienamente applicata in quegli enti nei quali il regolamento abbia previsto una disciplina attuativa in tal senso e nei quali le decisioni in materia di gestione del personale siano assunte dal dirigente del personale e dagli altri dirigenti, secondo le rispettive competenze, attraverso semplici comunicazioni.

Nella terza parte e nella quarta parte le domande assumono una formulazione più specifica. Da indicazioni di carattere generale, relative al complesso delle decisioni di gestione del personale, si passa infatti a “domande mirate” nelle quali la richiesta agli enti è di indicare, in relazione a specifiche decisioni in materia di organizzazione e gestione, chi ha deciso e con quali formalità sono state assunte le relative decisioni. Nella terza parte le domande sono formulate su decisioni aventi rilievo organizzativo; nella quarta parte, su discipline che attengono alla gestione del rapporto di lavoro.

La richiesta di informazioni su casi specifici consente, da un lato, di testare la coerenza delle risposte date alle prime tre domande e, dall’altro, di verificare se l’attuazione della disciplina sui poteri datoriali, abbia avuto riflessi concreti e tangibili sui principali ambiti decisionali nei quali tali poteri sono esercitati.

Lo schema delle domande del terzo e del quarto gruppo è sostanzialmente il medesimo.

Si individua un ambito decisionale (ad esempio: costruzione e variazione dei profili professionali). Rispetto ad esso, la richiesta è di precisare chi abbia deciso e attraverso quale “forma” la decisione sia stata assunta (privatistica o pubblicistica).

Va rilevato che le possibili opzioni di risposta indicano sempre tre categorie di soggetti decisori (e le conseguenti modalità di formalizzazione):

  • giunta (o altro analogo organo politico) attraverso delibere, regolamenti (o altri atti pubblicistici);
  • le parti che intervengono nella contrattazione integrativa attraverso il contratto;
  • il dirigente, attraverso decisioni assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.

Ribadiamo che è stata sempre lasciata la possibilità di indicare altri soggetti decisori e altre forme decisionali, qualora il compilatore del questionario non si sia riconosciuto in alcuna delle tre opzioni.

Dall’analisi delle risposte è stato possibile trarre indicazioni sull’effettivo spazio di esercizio dei poteri datoriali e sulla loro reale incisività, in relazione soprattutto agli altri due soggetti decisori che giocano un ruolo in materia di organizzazione e gestione del personale: l’organo politico e il sindacato attraverso la contrattazione integrativa.

Lo schema seguito consente in particolare di comprendere se sia realmente all’opera la tendenza, più volte rilevata, attraverso l’osservazione diretta, alla sottrazione di spazi e ambiti di decisione da parte dell’organo politico, ma ancor più della contrattazione integrativa, con conseguente “marginalizzazione” del ruolo del datore di lavoro pubblico e graduale erosione dei suoi poteri “formali”.

Nel gruppo delle domande che indagano sulle discipline che attengono alla gestione del rapporto di lavoro è stata inserita anche una domanda a risposta aperta, che lascia agli enti la possibilità di indicare altre eventuali materie, diverse da quelle oggetto delle precedenti domande, disciplinate mediante regolamento interno con poteri del privato datore di lavoro.

4.Il campione

Il campione utilizzato per l’analisi si compone, come già detto, di 703 enti del comparto, appartenenti alle seguenti cinque tipologie istituzionali: comuni, province, regioni, comunità montane, camere di commercio.

La selezione degli enti è stata effettuata sulla base dei criteri di seguito indicati:

  • per i comuni, è stato utilizzato il medesimo campione statistico definito dall’ISTAT per le sue indagini sulla finanza e i bilanci dei comuni italiani (il campione comprende circa il 7% dei comuni italiani);
  • per le regioni, l’indagine è stata condotta sull’intero universo delle regioni italiane, con esclusione di quelle a statuto speciale;
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    per province, comunità montane e camere di commercio gli enti del campione sono stati individuati attraverso una serie di estrazioni causali sull’universo degli enti, effettuate distintamente per le diverse regioni italiane (il campione è composto come segue: circa 33% del totale per province e camere di commercio, circa 15% per le comunità montane).

Nella tabella 1 è indicata la composizione del campione per tipologia di ente. I dati evidenziano una composizione equilibrata, che tiene conto del peso relativo delle diverse tipologie istituzionali all’interno del comparto. I comuni sono, evidentemente, la tipologia numericamente più rilevante ed anche quella maggiormente differenziata (si va da comuni con uno o pochi dipendenti fino ai 27.000 dipendenti del comune di Roma).

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Il questionario è stato inviato a tutti gli enti inseriti nel campione, ma solo una parte lo ha restituito compilato. Nella tabella 2 sono indicati i numeri relativi alle percentuali di risposta ottenute: gli enti che rispondono sono 457 su 703, corrispondenti a circa il 65% del campione (tale dato medio è stato disaggregato anche sulle singole tipologie istituzionali).

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L’analisi si è quindi basata non sulle risposte fornite dalla totalità degli enti del campione, ma solo sulle risposte degli enti che hanno restituito il questionario compilato. Ne è risultato quindi un campione effettivo di 457 enti, con una distribuzione per tipologia istituzionale, classe dimensionale e ripartizione geografica diversa (naturalmente) da quella del campione originario. Tali distribuzioni sono riportate rispettivamente nelle tabelle 3, 4 e 5.

La distribuzione per tipologia istituzionale (tabella 3) evidenzia una lieve sottorappresentazione dei comuni (nel campione originario erano l’81%, nel campione “reale” sono il 77%). Questo dato è spiegato dalla più bassa percentuale di risposta ottenuta da tale tipologia di enti (tabella 2).

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I dati sulla distribuzione per classe dimensionale (tabella 4) confermano invece la sensibile differenziazione dell’universo dei comuni, i quali risultano abbastanza uniformemente distribuiti tra le varie classi dimensionali, con una prevalenza della dimensione media e piccola. Viceversa, appaiono più omogenee le altre tipologie di enti (in particolare le regioni, quasi tutte, con una sola eccezione, comprese nella fascia degli enti con più di 999 dipendenti). La forte differenziazione dei comuni ha richiesto, per questi ultimi, la individuazione di sottogruppi più omogenei dal punto di vista dimensionale, non essendo sufficiente, per la comprensione delle tendenze e per la più efficace interpretazione dei dati, la sola analisi basata sulle tipologie istituzionali.

I dati sulla distribuzione per ripartizione geografica (tabella 5) evidenziano, sotto questo profilo, una composizione abbastanza equilibrata del campione, con una presenza omogenea delle diverse aree geografiche del paese. Le quattro ripartizioni sono state costruite adottando i criteri normalmente adottati nelle analisi statistiche dell’ISTAT1Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia e Liguria sono state inserite nel nord ovest; Trentino Alto Adige, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna nel nord est; Toscana, Umbria, Marche e Lazio nel centro; Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna nel sud. Per semplificare la lettura dei dati, l’analisi presentata nel capitolo successivo è stata condotta utilizzando un’unica ripartizione del nord nella quale sono state incluse sia le regioni del nord-ovest, sia le regioni del nord-est..

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Un ulteriore spaccato del campione, si ottiene anche analizzando la distribuzione tra enti con dirigenza ed enti senza dirigenza (si veda la tabella 6). Si tratta di un dato che - almeno nel caso dei comuni - presenta un’elevata correlazione con la dimensione dell’ente2Normalmente, i comuni con dirigenza sono solo quelli che superano una certa dimensione, stante anche il previgente vincolo legislativo che ammetteva la presenza di dirigenti solo al di sopra di una certa soglia dimensionale., prestandosi quindi ad essere utilizzato, per tale tipologia istituzionale, come “sostitutivo” del dato dimensionale. Per altro verso, il dato rivela anche se la presenza di dirigenti, formalmente in possesso di qualifica dirigenziale3Occorre ricordare, a questo proposito, che la nozione di “dirigente” utilizzata nel presente rapporto, e nello stesso questionario, comprende sia il personale con qualifica dirigenziale sia il personale che svolge funzioni dirigenziali negli enti di minori dimensioni, ancorché non in possesso della formale qualifica di dirigente. Va inoltre precisato che nelle comunità montane e nelle camere di commercio, il segretario dell’ente è, a tutti gli effetti, un “dirigente” (tra l’altro, anche in possesso della formale qualifica dirigenziale). Viceversa, nei comuni e nelle province la figura del segretario non è stata considerata nell’ambito della dirigenza, poiché la normativa non attribuisce a tale figura compiti gestionali riconducibili all’ambito proprio delle “funzioni dirigenziali”., abbia o meno una qualche correlazione con l’effettivo esercizio dei poteri datoriali.

I dati evidenziano che un po’ meno della metà dei comuni (46%) non hanno posti con qualifica dirigenziale nella propria dotazione organica (si noti che tale dato è abbastanza in linea con la percentuale di comuni collocati al di sotto dei 50 dipendenti, riportato nella precedente tabella 4).

Per le altre tipologie istituzionali, il dato si presenta invece abbastanza uniforme. La totalità delle regioni, delle province e delle camere di commercio (e la quasi totalità delle comunità montane) risponde affermativamente alla domanda, dichiarando la presenza di posti di dirigente. Va notato anche che la presenza di posti da dirigente è correlata alla dimensione solo nei comuni, mentre è indipendente dal dato dimensionale negli altri enti.

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Capitolo 3i risultati dell’analisi

1.Premessa

Il presente capitolo è dedicato all’analisi ed al commento dei dati sulle risposte fornite al questionario.

Va subito precisato che l’analisi è stata condotta su ciascuna delle domande del questionario e che i dati relativi ad ogni domanda (ed alle rispettive risposte) sono presentati nella seguente successione:

  • innanzitutto, vengono proposti i dati delle riposte distribuiti tra le diverse tipologie istituzionali del campione (comuni, province, regioni, comunità montane, camere di commercio);
  • successivamente si passa all’ulteriore disaggregazione del dato relativo ai comuni, per i quali – come messo in evidenza nel precedente capitolo – si è resa necessaria un’analisi più dettagliata che ha preso in considerazione anche il dato dimensionale; a questo proposito, anche per agevolare la lettura dei dati, è stata operata la scelta di limitare l’analisi a tre sole classi: quella dei comuni da 1 a 19 dipendenti, quella dei comuni senza dirigenza con più di 19 dipendenti, quella dei comuni con dirigenza (come si è visto, la presenza o meno di dirigenti nella dotazione organica, nel caso dei comuni, è un dato assimilabile a quello dimensionale);
  • infine sono presentati i dati delle risposte per ripartizione geografica, da cui possono desumersi indicazioni e linee di tendenza sulle differenze territoriali.

I paragrafi che seguono analizzano le risposte fornite dagli enti, distintamente per i vari gruppi di domande del questionario.

Nel paragrafo 2, sono commentate le risposte alle domande da cui si ricava la visione d’insieme sull’esercizio dei poteri datoriali. I paragrafi 3 e 4 sono dedicati invece alle domande che indagano sull’esercizio dei poteri datoriali nell’ambito di specifiche materie concernenti rispettivamente l’organizzazione di secondo livello e la gestione del personale.

2.Il primo gruppo di domande: la visione d’insieme sull’esercizio dei poteri datoriali

Previsione nel regolamento di una disciplina sui “poteri datoriali”

La prima domanda (lett. A) rivolta agli enti coinvolti nell’indagine riguarda l’accertamento del livello di percezione della problematica relativa all’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro, con riferimento alla previsione della relativa disciplina nell’ambito del regolamento degli uffici e servizi o di altra fonte regolativa del modello organizzativo dell’ente interessato.

L’applicazione concreta della regola generale definita dall’art. 5 del d. lgs. n. 165 del 2001, può trovare, infatti, un ambiente più favorevole in sede locale, nella misura in cui l’ordinamento amministrativo dell’ente interessato ne abbia previsto non solo l’inserimento nei relativi “criteri guida”, ma ne abbia anche individuato le espressioni e le materie più tipiche attraverso l’attribuzione dei relativi poteri decisionali alle diverse posizioni dirigenziali (o alle posizioni apicali equivalenti, negli enti privi di dirigenza).

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La tabella 7a fa emergere un dato parzialmente positivo, in quanto solo il 40% degli enti ha trattato la disciplina dei poteri datoriali nell’ambito del regolamento di organizzazione, con una variabilità che spazia dal 30% delle Camere di Commercio al 60% delle Regioni.

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Da una verifica informale sui comportamenti effettivi, è emerso, in realtà, che il regolamento di organizzazione, nella gran parte dei casi, si è limitato ad inserire, tra i principi del modello organizzativo, il testo letterale dell’art. 5 del d. lgs. n. 165/2001, senza ulteriori interventi di arricchimento o di specificazione. E’ evidente che, in tal modo, occorre dare una lettura ancora più riduttiva della portata del dato percentuale delle risposte positive, considerazione questa che troverà ulteriore conferma nel prosieguo dell’illustrazione dei risultati dell’indagine, dove avremo modo di constatare la ridotta portata dei poteri datoriali nella organizzazione e nella gestione dei rapporti di lavoro.

Nelle successiva tabella 7b, con riferimento ai soli comuni, si nota, in ogni caso, che la percentuale più elevata delle risposte positive riguarda gli enti con dirigenza (48%), mentre più limitata appare la adesione dei comuni senza dirigenza (34%) ed ancor meno quella dei comuni di ridotte dimensioni (30%).

L’aggregazione delle risposte per aree geografiche (nord, centro e sud) mostra una certa uniformità di risposte positive negli enti del nord e del centro (rispettivamente 42% e 45%) con una marginale flessione negli enti del sud (36%) (si veda la tabella 7c).

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Possiamo ritenere, riepilogando i dati appena illustrati, che emerge una limitata attenzione degli enti sul problema specifico, con qualche segnale più positivo da parte degli enti più grandi ovvero tra quelli collocati nelle aree geografiche più interessate da una maggiore vivacità del tessuto economico e produttivo.

Chi gestisce il personale

Il quesito formulato al punto B) del questionario, mira a far emergere la condizione organizzativa del singolo ente in relazione all’esercizio dei poteri di gestione del personale per tutti gli istituti, giuridici ed economici, del rapporto di lavoro.

In particolare si tende ad accertare il livello di accentramento dei poteri decisionali in capo al solo dirigente del personale o del responsabile del servizio delle risorse umane ovvero la condizione di condivisione degli stessi poteri, come sarebbe auspicabile, da parte di tutta la dirigenza o dei funzionari apicali dell’ente.

La tabella 8a riassume le informazioni raccolte che denotano una interessante prevalenza (46%) delle situazioni nelle quali sussiste una diffusa partecipazione di tutta la classe dirigenziale alle attività di gestione, a fronte di una consistente, ma minoritaria presenza, di una condizione di verticizzazione e di concentrazione delle decisioni nella sola posizione del dirigente del personale (39%).

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Notiamo, al riguardo, che nelle regioni si registra la più elevata percentuale di coinvolgimento di tutta la dirigenza (80%), a fronte di percentuali più ridotte (dal 43% al 57%) nelle altre aree istituzionali, con una marcata differenza per le comunità montane che presentano una percentuale molto elevata (66%), relativamente alla concentrazione dei poteri di gestione nel solo dirigente del personale, con la conseguenza che risulta molto ridotta (16%) la quota degli altri enti montani con una situazione organizzativa più partecipata. In tale ultima tipologia di enti bisogna tener conto, in ogni caso, che il modello organizzativo delle comunità montane, molto ridotto nelle dimensioni, si fonda, nella gran parte dei casi, sulla presenza di un unico dirigente di vertice (segretario) e sulla scarsa presenza di ulteriori figure con responsabilità gestionale.

Di rilievo secondario, sul campione complessivo, appaiono i riferimenti decisionali al segretario provinciale o comunale, pari al 10%.

L’analisi dei dati riferiti ai soli comuni, contenuta nella tabella 8b, permette di porre in evidenza, più che nella tabella precedente, una progressiva elevazione della percentuale degli enti con una gestione partecipata (dal 20% al 64%), in relazione all’aumento della struttura organizzativa, con una decisa prevalenza negli enti con dirigenza.

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In pratica negli enti più piccoli, con meno di 20 dipendenti, appare più rilevante lo spazio decisionale del solo dirigente del personale o più esattamente, del funzionario responsabile del servizio (36%), ed è molto ridotto quello degli altri decisori locali; negli enti di medie dimensioni, senza dirigenza, le condizioni gestionali possono considerarsi equilibrate, mentre si nota una decisa inversione di tendenza negli enti dotati di posizioni dirigenziali nei quali il ruolo decisionale di tutti i titolari delle funzioni di vertice risulta nettamente prevalente (64%) rispetto al perdurare dei casi dell’unico decisore nella persona del responsabile del personale (36%).

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Sempre con riferimento ai comuni, trova, naturalmente, conferma il dato, già citato, relativo alla competenza del segretario comunale (13%), che riguarda, in larga massima, i comuni minori in relazione, come è evidente, alla scarsa presenza in detti enti di personale investito di funzioni di diretta responsabilità gestionale.

La aggregazione dei dati su base territoriale (tabella 8c), mostra una sostanziale diversificazione dei comportamenti gestionali solo con riferimento agli enti dell’area “nord” che presentano una percentuale più elevata (51%) per i casi di gestione partecipata del personale, rispetto ad una incidenza più ridotta (31%) di situazioni di concentrazione delle decisioni nell’unico dirigente del personale.

Per gli altri aspetti si possono notare comportamenti non significativamente differenti tra le diverse aggregazioni.

Come vengono formalizzate le decisioni

Il quesito formulato con la lettera C del questionario, sulle modalità di formalizzazione delle decisioni relative all’attività di gestione del personale, assume un rilievo del tutto particolare per le finalità proprie della ricerca sviluppata dall’ARAN. In particolare si intende conoscere se gli enti interpellati adottano “determinazioni dirigenziali”, ovvero “comunicazioni “del competente dirigente, ovvero ancora “deliberazioni” di un organo politico.

Nel primo caso (determinazioni dirigenziali), infatti, si potrebbe ritenere che il modello gestionale dell’ente si fonda ancora sulla conservazione di una prassi consolidata secondo il preesistente ordinamento pubblicistico.

Siamo, naturalmente, convinti che la “determinazione” adottata da un dirigente per la gestione del rapporto di lavoro privatizzato non debba essere intesa come un vero e proprio provvedimento amministrativo; possiamo invece ritenere che l’utilizzo di uno strumento formalmente improprio e non necessario (appunto, la determinazione), in luogo della adozione di un più semplice atto gestionale privo di formalità pubblicistiche, pone in rilievo una minor sensibilità dei decisori locali verso aspetti innovativi, anche sul piano delle procedure decisionali, ed una consequenziale maggiore adesione alle consolidate abitudini gestionali del passato fondate sulla cultura pubblicistica dell’atto amministrativo.

Nel secondo caso, invece, potremmo essere in presenza di un nuovo modello gestionale che formalizza le proprie decisioni mediante atti di diritto privato, assunti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.

Nel terzo caso, infine, dovremmo prendere atto di una condizione organizzativa assolutamente in contrasto con l’attuale disciplina sulla riforma delle pubbliche amministrazioni, per la assenza di disposizioni che possano consentire ad un organo collegiale di direzione politica di adottare decisioni relative al rapporto di lavoro dei dipendenti.

Nella tabella 9a appare di tutta evidenza che nella grande maggioranza delle amministrazioni (84%) predomina la formalizzazione degli atti di gestione mediante la adozione di determinazioni della dirigenza o dei funzionari responsabili dei servizi; solo una esigua minoranza (13%) sembra aver adottato un modello decisionale più innovativo, attraverso la formalizzazione delle decisioni gestionali con comunicazioni dirigenziali. Di scarso interesse statistico è il numero degli enti che gestisce i propri dipendenti con deliberazioni di giunta, anche se, questo elemento, resta sorprendente in presenza di una chiara e consolidata disciplina legislativa che ha da tempo attribuito alla sola dirigenza i compiti di gestione.

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Per i soli comuni la distribuzione degli enti con gestione mediante determinazioni o mediante comunicazioni, come risulta dalla tabella 9b, non presenta significativi scostamenti, nei valori percentuali, neanche con riferimento alla dimensione organizzativa o alla presenza o meno della dirigenza. Per questo specifico aspetto, infatti, si può ritenere che i modelli comportamentali sono direttamente condizionati dalla prassi che si è andata affermando nel lungo periodo di gestione pubblicistica il cui vincolo assume oggi carattere trasversale senza alcuna distinzione degna di nota riferita alla dimensione organizzativa.

Analoghe considerazioni trovano conferma anche nella tabella 9c, che mostra un comportamento uniforme, secondo le linee sopra illustrate, anche con riferimento alle diverse aree territoriali.

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3.Il secondo gruppo di domande: le decisioni sull’organizzazione di secondo livello

Si entra nel vivo della ricerca attraverso l’esame delle questioni poste nella parte D) del questionario. Vengono affrontati, infatti, alcuni temi molto rilevanti ai fini della definizione dei modelli organizzativi e della struttura necessaria al buon funzionamento degli enti per il conseguimento di livelli ottimali nella erogazione dei servizi istituzionali.

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Le materie oggetto di indagine, infatti, riguardano i comportamenti decisionali in tema di: profili professionali, quantificazione dei posti di organico per singoli profili (nell’ambito della dotazione organica complessiva di categoria), l’istituzione delle posizioni organizzative (per i soli enti dotati di personale con qualifica dirigenziale).

I tre aspetti oggetto di indagine devono essere considerati all’interno delle competenze gestionali della dirigenza (o dei responsabili dei servizi) in quanto si tratta sempre di adempimenti con contenuto di specificazione di decisioni già assunte, con atti regolamentari di diritto pubblico e con i tipici poteri di supremazia speciale della pubblica amministrazione, dai competenti organi di direzione politica in materia di struttura organizzativa di massimo livello o di determinazione della dotazione organica complessiva, secondo le previsioni dell’art. 2, comma 1 del d. lgs. n. 165/2001.

Infatti, possiamo affermare che:

  • individuazione dei profili professionali e la determinazione dei relativi posti, devono essere compresi tra gli atti di gestione conseguenti alla quantificazione della dotazione organica complessiva;
  • la istituzione delle posizioni organizzative, negli enti con dirigenza, rappresenta anch’essa una decisione gestionale in quanto riguarda la organizzazione interna (o di secondo livello) della struttura di massimo livello già istituita con i regolamenti di organizzazione degli uffici e servizi.

Costruzione e variazione dei profili professionali

La domanda D.1 del questionario, è rivolta ad accertare i comportamenti degli enti, come abbiamo anticipato, in materia di costruzione e variazione dei profili professionali.

Le risposte fornite dai soggetti interpellati sono riepilogate nella tabella 10a, che mostra una netta prevalenza (77%) delle competenze decisionali della giunta o di altro organo politico, mediante l’adozione di atti regolamentari o di altri equivalenti.

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Nel 13% dei casi, la materia è definita in sede di contrattazione decentrata integrativa, mentre solo il 9% delle risposte afferma la competenza decisionale dei dirigenti, mediante l’esercizio dei poteri datoriali.

Il comportamento dei soli comuni viene riportato nella tabella 10b, dalla quale emerge un’uniformità di comportamento degli enti, con riferimento al ruolo decisionale svolto dalla giunta o dal contratto decentrato, che non risente neanche della diversa complessità dei modelli organizzativi (con o senza dirigenza).

Di un certo interesse, invece, appare il dato relativo all’utilizzo dei poteri datoriali per la istituzione dei profili che ha un andamento nettamente crescente tra enti piccoli (1%), enti di medie dimensioni senza dirigenza (6%) ed enti con dirigenza (15%).

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Analoghe valutazioni possono essere confermate anche per quanto riguarda la distribuzione territoriale delle risposte fornite dagli enti (tabella 10c), dove, sempre per l’utilizzo dei poteri datoriali, notiamo una prevalenza di casi nel centro nord, rispetto ad una presenza minoritaria nel sud.

In questa specifica circostanza, pertanto, si può ritenere che la presenza della dirigenza abbia influito positivamente nel favorire la pratica utilizzazione dei poteri gestionali di stampo “aziendale” e che, tale presenza, può aver trovato un tessuto socio-economico più dinamico.

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Determinazione dei posti per profilo e relative variazioni, nell’ambito della dotazione organica complessiva

La seconda domanda del gruppo D) riguarda le modalità e gli strumenti utilizzati per la quantificazione dei posti di organico di ogni profilo professionale.

Anche in questo caso, si deve ritenere che la materia debba essere considerata ricompresa nell’ambito delle attività gestionali, di competenza della dirigenza, in quanto le relative decisioni si traducono in una articolazione di dettaglio della “dotazione organica complessiva” già definita dagli enti con le determinazioni dei competenti organi di vertice o di direzione politica (giunta comunale, provinciale, ecc.).

La tabella 11a mostra, anche in questa circostanza, un risultato molto simile, e non poteva essere diversamente, a quello che abbiamo illustrato con riferimento al quesito precedente sulla istituzione dei profili.

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Emerge, infatti, che una percentuale molto consistente degli enti (87%) ha definito la materia degli organici dei profili mediante un atto amministrativo adottato da un organo politico, mentre il 7% ha affidato la soluzione del problema alla contrattazione decentrata e solo il 6% dichiara di aver affrontato la materia con decisioni dei dirigenti, con i poteri del privato datore di lavoro.

Per i soli comuni, la tabella 11b evidenzia una coerenza dei risultati di area con quelli complessivi relativi a tutti gli enti monitorati; resta confermata anche in questo caso che l’esercizio dei poteri datoriali trova una più favorevole condizione di operatività negli enti con dirigenza (9%) mentre appare del tutto inconsistente negli enti minori (1%).

Anche la distribuzione territoriale delle risposte, illustrata nella tabella 11c, non mostra significativi elementi di differenziazione per area geografica, fatta salva una limitata prevalenza degli enti del centro nell’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro.

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Istituzione e modifica delle posizioni organizzative (solo per gli enti con dirigenza)

La questione affrontata nel quesito D3 affronta un tema di preminente rilevanza per la definizione degli assetti organizzativi dei singoli enti, in quanto tende a verificare come e da chi sono state istituite le posizioni organizzative secondo la disciplina degli artt. da 8 a 11 del CCNL del 31.3.1999.

Gli enti coinvolti sono solo quelli dotati di personale con qualifica dirigenziale in quanto solo in questi enti è possibile ipotizzare che la costruzione delle posizioni organizzative assuma la connotazione di “organizzazione di secondo livello” che si concretizza in un dettaglio della “organizzazione di primo livello” che ogni ente deve aver già definito attraverso la istituzione delle strutture dirigenziali. Queste ultime, infatti, e solo queste, devono rientrare nella disciplina pubblicistica indicata nell’art. 2 comma 1 del d. lgs. n. 165 del 2001, mentre la loro organizzazione interna deve intendersi ricompresa nell’attività gestionale, sia pure a contenuto organizzativo, di competenza della dirigenza secondo la disciplina dell’art. 5 dello stesso d. lgs. n. 165/2001.

Il riepilogo delle risposte degli enti, riportate nella tabella 12a, pone in rilievo, ancora una volta, la forza di trascinamento delle prassi comportamentali del pregresso periodo pubblicistico e la correlata difficoltà nella percezione degli aspetti innovativi anche nella formalizzazione delle decisioni.

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Appare sin troppo evidente, infatti, che in materia di istituzione e modifica delle posizioni organizzative (negli enti con dirigenza) prevale nettamente (77% degli enti) la decisione delle giunte, o di altri organi equivalenti di direzione politica, che vi provvedono mediante deliberazioni o atti regolamentari.

Desta sempre qualche perplessità il permanere di una quota di amministrazioni, sia pure molto ridotta (6%), che affida le proprie scelte organizzative interne alla contrattazione decentrata, mentre può essere considerata di un certo interesse la quota del 16% degli enti che afferma la competenza decisionale dei dirigenti con i poteri gestionali privati; per le sole regioni, tale ultima percentuale appare nettamente più consistente (40).

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La aggregazione dei dati a livello territoriale (tabella 12c) pone in evidenza una prevalenza dei valori percentuali degli enti del sud sia con riferimento alle competenze della giunta (86%) sia per l’utilizzo della contrattazione decentrata (8%), mentre si rilevano valori più elevati negli enti del nord (22%) sulla utilizzazione dei poteri datoriali.

Disciplina dell’orario di lavoro

L’ultimo argomento analizzato, con la domanda D4, nell’ambito degli argomenti di interesse organizzativo, riguarda le competenze e le forme decisionali relative alla disciplina dell’orario di lavoro.

Il CCNL del comparto delle regioni e delle autonomie locali prevede che sia affidata alla contrattazione decentrata la definizione dei “criteri generali per le politiche dell’orario di lavoro”, la cui concreta definizione è evidentemente affidata all’autonomia decisionale del singolo ente che vi dovrebbe provvedere tenendo conto della specificità delle proprie esigenze organizzative che sono, naturalmente strettamente correlate alla particolare natura delle competenze istituzionali e al modello organizzativo definito con il regolamento degli uffici e servizi o altro analogo strumento decisionale pubblicistico.

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In particolare si deve ritenere che anche questa materia debba essere ricompresa nell’ambito delle competenze gestionali della dirigenza (infatti non fa parte di quelle espressamente riservate alla fonte pubblicistica secondo l’art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001) che, con i poteri del privato datore di lavoro, dovrebbe conseguente determinare la articolazione e la distribuzione giornaliera e settimanale dell’orario contrattuale d’obbligo (36 ore settimanali).

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I risultati dell’indagine sono riepilogati nella tabella 13a che mostra una prevalenza delle amministrazioni (47%) che hanno disciplinato l’orario con atti deliberativi o regolamentari della giunta; in tale ambito potrebbe certamente essere degno di interesse il dato relativo alle province e alle camere di commercio che presentano, rispettivamente, valori percentuali del 17% e del 27%, molto al di sotto della media complessiva.

Anche in questa circostanza emerge un ruolo molto consistente della contrattazione decentrata con una media del 23% degli enti, con valori specifici superiori al 50% per le aree istituzionali delle province e delle regioni.

E’ indubbiamente da apprezzare, infine, il risultato relativo all’utilizzo dei poteri gestionali della dirigenza che risultano praticati del 28% degli enti, con punte del 53% per le camere di commercio.

Il confronto dei dati relativi ai soli comuni (tabella 13b), divisi per ampiezza organizzativa, conferma gli andamenti comportamentali già evidenziati nei casi precedenti.

Le competenze della giunta, infatti sono predominanti negli enti minori (71%), il contratto decentrato prevale negli enti con dirigenza (22%), come pure la utilizzazione dei poteri gestionali che, proprio negli enti con dirigenza, assume un valore di tutto rispetto (35%).

Nell’analisi territoriale (tabella 13c) si confermano alcune delle tendenze già messe in evidenza nei commenti alle precedenti domande.

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Ci riserviamo, naturalmente, di formulare alcune valutazioni di merito, nella parte conclusiva del presente rapporto. Un elemento, però, ci sembra necessario porre in evidenza da subito.

Abbiamo constatato, infatti, che su argomenti di natura gestionale e di forte impatto organizzativo, la maggioranza degli enti preferisce disciplinare la materia o con atti amministrativi degli organi politici o con contratti decentrati.

Se la materia ha contenuto gestionale e se il contratto collettivo nazionale non ne ha consentito la trattazione in sede decentrata, si dovrebbe ritenere che entrambi i comportamenti degli enti non siano coerenti con le fonti normative vigenti.

Nel primo caso, infatti, si potrebbe rilevare la incompetenza per materia dell’organo di direzione politica, con la conseguenza e il pericolo che le relative determinazioni possano essere impugnate innanzi alla competente giurisdizione.

Nel secondo caso, saremmo in presenza di una disciplina contrattata a livello decentrato, in contrasto con la disciplina del CCNL, con la conseguenza che le relative clausole potrebbero essere inficiate di nullità secondo quanto previsto dall’art. 40, comma 3, del d. lgs. n. 165/2001.

Proveremo, più avanti, a formulare delle ipotesi per tentare di spiegare le ragioni della diffusione di tali comportamenti in un numero così elevato di amministrazioni.

4.Il terzo gruppo di domande: le decisioni sulle discipline per la gestione del rapporto di lavoro

Criteri per l’affidamento delle mansioni superiori

La prima domanda (punto E1 del questionario) ha riguardato i criteri per il conferimento delle mansioni superiori.

Occorre ricordare che la relativa disciplina contrattuale, contenuta nell’art. 8 del CCNL 14/9/2000, prevede che i criteri generali su tale materia siano decisi dall’ente previa concertazione.

Più ancora che per le altre materie di questo gruppo, dalla lettura dei dati riepilogati nella tabella 14a si evidenzia un ruolo piuttosto significativo dell’organo politico, che, stando alle risposte, deciderebbe nel 76% dei casi. Un ruolo importante, ma non preponderante, è svolto dalla contrattazione integrativa (16% dei casi); infine, a conferma del dato generale, i casi di decisione dirigenziale con i poteri del privato datore di lavoro, appaiono assolutamente marginali e residuali (solo il 4%).

Occorre segnalare anche il numero elevato degli enti che non rispondono (il 26% degli enti del campione), dato che segnala lo scarso interesse a disciplinare in sede locale la materia (la cui disciplina generale – lo ricordiamo – è presente sia nel d. lgs. n. 165/2001 sia nel contratto collettivo nazionale).

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A parte la considerazione, del tutto scontata, sul limitato ruolo dei poteri datoriali – peraltro, su una materia dal non equivoco contenuto gestionale – suscita una certa curiosità ed interesse il dato sulla decisione dell’organo politico.

Probabilmente, in questo, come negli altri casi commentati in questo paragrafo, funziona un meccanismo di attrazione delle decisioni da parte del regolamento di organizzazione, spiegabile con la considerazione che, nelle prassi degli enti, non è ancora “passata” la distinzione tra regolamento di organizzazione pubblicistico, assunto ai sensi dell’art. 2 comma 1 del d. lgs. n. 165/2001 e dell’art. 89, comma 2 del d. lgs. n. 267/2000, e regolamento “interno” o “aziendale”, assunto ai sensi delle norme civilistiche con i poteri datoriali. Di conseguenza, tutte le materie che sono oggetto di “disciplina regolamentare” diventano parti del regolamento di organizzazione, indipendentemente dalla loro natura “pubblicistica” o “privatistica”.

Anche il dato sulla contrattazione integrativa merita qualche riflessione. Esso sembrerebbe relativamente contenuto (anche se, occorre ricordarlo, la materia in esame non prevede contrattazione integrativa). Tuttavia, per una sua più fondata lettura, sarebbe utile valutare in quanti casi, la disciplina contenuta nel regolamento di organizzazione, non è altro che il mero recepimento di accordi, anche formali, con il sindacato.

L’impressione – purtroppo, non confortata da dati statistici – è che tali casi siano piuttosto diffusi. Questa considerazione deve indurre, pertanto, ad una certa cautela nella lettura del dato e nella sua “automatica” assunzione come “prova” del ruolo non preponderante della contrattazione.

Passando ad un’analisi più di dettaglio, occorre notare che la visione dei dati per tipologia istituzionale rivela alcune lievi differenze tra i diversi enti del campione (tabella 14a).

Per esempio, emerge che nessuna provincia o regione decide con i poteri del privato datore di lavoro; mentre il dato sulla contrattazione si presenta, in percentuale, significativamente più elevato nelle regioni che negli altri enti (occorre tuttavia tener conto della limitata entità del campione di regioni con la conseguenza che piccoli spostamenti in valore assoluto determinano significativi spostamenti in valore percentuale). Le camere di commercio si segnalano per la totale assenza di casi in cui le decisioni sono assunte in contrattazione integrativa. In tutte le tipologie istituzionali, viene confermato il ruolo assai significativo della decisione dell’organo politico.

L’analisi di dettaglio sui comuni (tabella 14b) evidenzia che la contrattazione integrativa assume un peso più rilevante nei comuni piccoli fino a 19 dipendenti e nei comuni con dirigenza, mentre ha una presenza più contenuta negli enti intermedi (senza dirigenza con più di 19 dipendenti). Inoltre, le decisioni assunte con i poteri datoriali sono quasi tutte concentrate negli enti con dirigenza, il che farebbe pensare, pur nella esiguità dei casi riscontrati, ad una correlazione positiva tra la presenza di dirigenti con qualifica dirigenziale e la propensione a decidere con i poteri datoriali.

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L’analisi di dettaglio sulla distribuzione geografica (tabella 14c) rivela che il dato sulle decisioni assunte dall’organo politico è abbastanza uniformemente distribuito. Differenze più significative si riscontrano invece sulle altre due modalità decisionali. Emerge, ad esempio, che gli enti del centro sono quelli più propensi a decidere con i poteri del privato datore di lavoro (11% dei casi). Nel nord sembra confermarsi invece la tendenza generale (5%), mentre il sud evidenzia una netta flessione (solo 1%).

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Disciplina delle progressioni verticali

La disciplina delle progressioni verticali costituisce l’oggetto della seconda domanda (punto E2 del questionario), le cui risposte sono riepilogate nella tabella 15a.

In quest’ambito il CCNL prevede che siano gli enti a definire la disciplina delle procedure selettive ai fini delle progressioni verticali (art. 4, comma 1 del CCNL 31/3/1999), con l’obbligo tuttavia di espletare la concertazione sui relativi criteri generali (art. 16, comma 2 del CCNL 16/2/1999).

Per questo istituto, trovano ulteriore conferma alcune delle tendenze messe in evidenza nel commento alla domanda precedente. In particolare, si mantiene su valori estremamente bassi (persino più bassi: solo il 2%) il dato relativo alle decisioni assunte con i poteri del privato datore di lavoro.

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Si nota invece un significativo recupero della contrattazione integrativa, che viene indicata nel 41% dei casi, ed un ruolo piuttosto importante – ma in calo rispetto alla domanda precedente – della decisione assunta dall’organo politico, indicata nel 56% dei casi.

La lettura dei dati, oltre naturalmente a confermare alcune delle considerazioni già svolte, induce a qualche ulteriore riflessione. In particolare, risulta di tutta evidenza il maggior “peso” della contrattazione (il più alto all’interno del gruppo di domande preso in considerazione in questo paragrafo), dovuto probabilmente al diretto impatto di questo istituto sulla retribuzione dei dipendenti e sulle loro opportunità di sviluppo professionale. Il dato sulla contrattazione potrebbe addirittura risultare sottostimato qualora siano considerati anche i casi, già evidenziati, di decisioni assunte dall’organo politico previo accordo con il sindacato.

L’analisi di dettaglio per tipologia istituzionale (tabella 15a) evidenzia un maggior peso delle contrattazione nelle regioni e nelle comunità montane e un dato uniformemente basso della decisione assunta con i poteri datoriali. In leggera controtendenza, appaiono le camere di commercio, dove è stato rilevato il più alto valore di decisioni assunte con i poteri datoriali (10%) e tra i più bassi valori di decisioni assunte in contrattazione (28%). Naturalmente, occorre sempre tenere a mente che, nel caso di piccoli numeri, i dati percentuali sono molto influenzati da limitate variazioni dei dati assoluti.

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Nell’analisi di dettaglio sui comuni (tabella 15b), si conferma la più elevata concentrazione dei casi di decisioni assunte con i poteri datoriali negli enti con dirigenza, pur nella esiguità dei numeri rilevati.

L’analisi sulle ripartizioni geografiche (tabella 15c), nella sostanziale uniformità dei dati, evidenzia una maggiore propensione degli enti del sud a decidere attraverso atti adottati dall’organo politico.

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Criteri per affidamento e revoca delle posizioni organizzative (solo per gli enti con dirigenza)

Passiamo ora all’analisi della domanda concernente i criteri per l’affidamento e la revoca delle posizioni organizzative (punto E3 del questionario), limitata ai soli enti con dirigenza poiché solo in questi ultimi tale materia può ritenersi di competenza degli organi preposti alla gestione (si vedano, al riguardo, le considerazione già svolte nel paragrafo 3 sulla istituzione modifica delle posizioni organizzative).

Secondo la disciplina contrattuale, sono oggetto di concertazione i soli criteri generali per il conferimento degli incarichi di posizione organizzativa (art. 16, comma 2, lett. c) del CCNL 31/3/1999).

Le risposte fornite su questa materia sono sostanzialmente in linea con quelle già riscontrate per le precedenti discipline (tabella 16a).

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Il dato sulla contrattazione integrativa (32%) è inferiore a quello rilevato per le progressioni verticali (40%) ed è superiore a quello ottenuto per le mansioni superiori (16%). Differenze di segno opposto si rilevano, invece, per la percentuale di risposte che indicano l’organo politico nel ruolo di decisore (60% contro 74% per le mansioni superiori e 56% per la disciplina delle progressioni verticali).

Sempre su valori molti bassi la percentuale di enti che decidono con i poteri datoriali (4%), a conferma delle tendenze già evidenziate.

Nell’analisi per tipologia istituzionale (tabella 16a) sono confermate alcune delle osservazioni già svolte. Segnaliamo, in particolare, i dati delle regioni, che vedono una conferma del ruolo forte della contrattazione integrativa; nelle camere di commercio si evidenzia una presenza meno invasiva della contrattazione e un dato leggermente più confortante per le decisioni assunte con i poteri datoriali; infine, nelle province emerge una tendenza abbastanza netta a decidere con atto pubblicistico dell’organo politico.

Poiché, come già detto, questa domanda è stata limitata ai soli enti con dirigenza, non viene presentato alcun dato sull’analisi di dettaglio per i comuni (nella quale, lo ricordiamo, una delle tre classi dimensionali coincideva per l’appunto con i comuni dotati di dirigenza).

L’analisi per ripartizione geografica non aggiunge ulteriori, significativi elementi di riflessione alle tendenze già evidenziate (tabella 16c).

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Criteri per la determinazione della retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative

Il punto E4 del questionario è dedicato ai criteri per la determinazione della retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative.

Su tale materia, il contratto nazionale del comparto regioni e autonomie locali prevede la concertazione sui criteri generali relativi alla valutazione delle posizioni organizzative e relativa graduazione delle funzioni (art. 16, comma 2, CCNL 31/3/1999).

I dati non evidenziano apprezzabili differenze rispetto alla domanda precedente (tabella 17a). Su talune risposte si osserva anzi una perfetta coincidenza di percentuali.

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Confermati, nell’analisi di dettaglio, il peso leggermente differenziato della contrattazione integrativa nelle diverse realtà istituzionali (tabella 17a) ed il dato sulla maggiore propensione a decidere con i poteri datoriali nei comuni con dirigenza (tabella 17b). L’analisi territoriale (tabella 17c) evidenzia, negli enti del sud, una minore tendenza a decidere con atto dell’organo politico, compensata da un maggior ricorso alla contrattazione integrativa.

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Va segnalato che alcuni enti (7 comuni e 1 comunità montana) hanno indicato, quale soggetto decisore, il nucleo di valutazione dell’ente. Infatti, tale organismo è spesso chiamato, negli enti di minori dimensioni, a valutare la prestazione dei responsabili dei servizi e, quindi, anche a proporre la relativa metodologia di valutazione. Non è chiaro, tuttavia, quale forma abbia assunto la relativa decisione (pubblicistica o privatistica?).

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Criteri per la mobilità interna

I criteri per la mobilità interna costituiscono l’oggetto dell’ultima domanda di questo gruppo (punto E5 del quesionario).

Nel contratto del comparto regioni e autonomie locali, i criteri generali per la mobilità interna sono indicati, dall’art. 8 del CCNL 1/4/1999, tra le materie oggetto di concertazione.

Le risposte su tale materia non fanno emergere significative variazioni di tendenza. Unica notazione (si veda la tabella 18a), è il relativo maggior peso, rispetto alle risposte precedenti, delle decisioni dirigenziali assunte con poteri datoriali (8%).

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Si conferma il dato piuttosto elevato degli enti che indicano la giunta quale soggetto decisore (65%), mentre si mantiene su valori significativi - anche se più bassi rispetto alle ultime domande analizzate - la contrattazione integrativa (24%).

Nell’analisi di dettaglio sui comuni (tabella 18b) va segnalato un confortante 10% di enti con dirigenza che decidono con decisione dirigenziale privatistica, a conferma della tendenza già evidenziata.

Il dato sulla ripartizione geografica non mostra tendenze statisticamente significative (tabella 18c).

Infine, tra le risposte classificate sotto la voce “altro” si segnala un limitato numero di comuni che hanno indicato il segretario comunale quale soggetto decisore.

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Altre materie

Dall’analisi sulle risposte fornite all’ultima domanda del questionario (punto E6) non si desumono tendenze particolarmente significative (si veda, al riguardo, la tabella 19).

In primo luogo, va segnalata la percentuale estremamente bassa di enti che rispondono a questa parte (solo 32 enti su 457, corrispondenti a circa il 7% del campione analizzato1Nella tabella si evidenzia un numero di materie maggiore rispetto a quello degli enti che rispondono poiché alcuni enti hanno indicato più di una materia.).

Le risposte fornite sono inoltre estremamente frammentate e in taluni casi anche poco pertinenti. La sensazione è che molti enti abbiano indicato non tanto discipline regolamentate attraverso i poteri datoriali, ma più semplicemente casi nei quali sono definiti indirizzi applicativi delle discipline, attraverso circolari interne (il più delle volte si tratta, infatti, di discipline che non necessitano di alcuna regolamentazione a livello locale).

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Conclusioni

I dati fin qui presentati consentono di pervenire ad alcune prime conclusioni.

Alla base della nostra analisi - è bene ricordarlo - c’è la consapevolezza che la legislazione (“il sistema delle regole”) costituisce solo il presupposto per l’esercizio dei poteri datoriali.

In realtà il loro effettivo esercizio dipende dalle culture organizzative, dagli interessi in gioco, dalla propensione dei singoli ad innovare sul piano dei comportamenti e delle prassi, dall’ambiente organizzativo. In sintesi, dal “sistema concreto d’azione” in cui operano i decisori pubblici. Crediamo che l’analisi condotta abbia ampiamente corroborato questa tesi.

Nell’azione concreta, il “potere datoriale” perde il suo connotato di astratta nozione giuridica, definita dalle regole generali poste a base dell’ordinamento, per assumere una connotazione reale e contingente. Adottando tale ottica, l’attenzione si sposta sull’analisi delle condizioni – in primo luogo, organizzative, ma anche socio-psicologiche – che, nella concretezza dell’azione, rendono possibile l’effettivo esplicarsi della nozione giuridica.

Che cosa emerge dunque dalla nostra analisi?

Innanzitutto, si delinea con chiarezza una debolezza strutturale del “potere datoriale”. Tutte le risposte evidenziano infatti un ruolo residuale e marginale delle decisioni assunte con la forma e i poteri del privato datore di lavoro. Si tratta di una tendenza abbastanza generalizzata, anche se nelle analisi di dettaglio (per tipologia istituzionale, per dimensione e per area geografica), è possibile cogliere qualche segnale positivo.

L’interpretazione di tale dato non può fermarsi alla constatazione dell’esistenza di uno scarto strutturale tra il piano delle regole e quello dei comportamenti. Quando i comportamenti sono così sistematicamente difformi dalle regole le cause sono “di sistema”.

E alle “cause di sistema” occorre, per l’appunto, rivolgere l’attenzione. Senza avere la pretesa di trattare in modo esauriente questo tema e senza travalicare dai limiti del nostro lavoro, riteniamo di poter svolgere qualche limitata considerazione.

Rispetto al quadro che abbiamo tratteggiato, sono possibili due “reazioni” o atteggiamenti di fondo.

La reazione di chi, a partire dalle evidenze empiriche tutt’altro che confortanti e da un potere datoriale che non riesce a decollare, decreta “senza mezzi termini” il fallimento della riforma. Fallimento dovuto, secondo questa interpretazione, alla mancanza di un presupposto di fondo: cioé la sussistenza di un “vero interesse” a comportarsi come un “vero datore di lavoro privato”. In sostanza, secondo questa tesi, nella pubblica amministrazione non vi sarebbero le condizioni di fondo per affermare davvero una cultura datoriale di tipo privatistico.

Vi è però un’altra possibile lettura o interpretazione di quanto emerge dai dati. Ed è precisamente quella di chi è consapevole della “lentezza inevitabile” dei processi di riforma.

A questo riguardo, occorre ricordare che i “poteri datoriali” si definiscono in relazione dialettica agli altri due poteri o modalità di regolazione che la stessa legislazione individua all’interno del sistema decisionale sul lavoro pubblico. Vale a dire:

  • il potere degli organi politici di definire il quadro generale delle scelte organizzative e di gestione del personale, che mantiene i suoi “tradizionali” connotati pubblicistici;
  • il potere esercitato dal sindacato nell’ambito della contrattazione integrativa; la legislazione di riforma ha infatti elevato la contrattazione integrativa al rango di fonte regolativa centrale in tutto il sistema, riconoscendo al sindacato un ruolo importante, pur nella distinzione dei ruoli e nella diversità degli interessi.

Va notato, sul piano dell’analisi storica, che il potere politico e il potere sindacale sono poteri consolidati e profondamente radicati nella cultura e nella prassi operativa degli enti. Viceversa, il “potere datoriale” è un’acquisizione recente, sul piano normativo ma anche sul piano culturale, che deve “sgomitare” con dei poteri consolidati per affermarsi e per conquistare spazi.

L’affermazione del “potere datoriale” va di pari passo con l’affermazione di una nuova cultura organizzativa, di un nuovo ruolo manageriale, di nuovi strumenti e sistemi gestionali. Tutti aspetti che rimandano al problema di un cambiamento di pelle profondo degli enti, che richiede necessariamente tempi lunghi.

Il cambiamento deve investire: 1) le competenze (nel nuovo contesto, non sono più sufficienti le tradizionali competenze di tipo amministrativo: occorrono anche competenze gestionali e competenze negoziali); 2) le attitudini (ai decisori è richiesta propensione al rischio decisionale, adesione alla missione istituzionale, orientamento alla soluzione dei problemi); 3) i sistemi di gestione (per gestire efficacemente il personale occorre poter disporre di moderni sistemi di valutazione delle prestazioni e di direzione per obiettivi, di politiche formative ecc.).

Esiste, in altre parole, un ambiente organizzativo (oltre che un ambiente giuridico) che può favorire l’effettiva affermazione dei poteri datoriali negli enti.

Qualche indicazione in questo senso emerge anche dall’analisi condotta. E’ infatti ravvisabile una tendenziale correlazione positiva tra alcuni dati dell’ambiente esterno (come la presenza della dirigenza, la dinamicità del contesto socio-economico) e la propensione a decidere con i poteri datoriali. Emergono anche delle differenze significative tra le diverse tipologie istituzionali.

Sono tutti segnali di una realtà comunque in movimento, molto meno uniforme di quanto potrebbe apparire a prima vista. Sarebbe interessante, a questo proposito, ripetere la stessa analisi a distanza di tempo per capire se il sistema, pur con tutte le sue contraddizioni e lentezze, manifesta una tendenza al cambiamento nel senso indicato dalla riforma.

Crediamo inoltre che possa essere di un certo interesse affiancare all’analisi di tipo quantitativo un’analisi di tipo qualitativo, per verificare, nelle realtà che mostrano un’affermazione dei poteri datoriali, quali sono state le condizioni esterne ed interne che l’hanno resa possibile.

In entrambi i casi, si tratta di possibili ulteriori sviluppi del nostro lavoro.

Spostare il problema sul piano delle condizioni esterne ed interne che favoriscono i processi di riforma, consente anche di “relativizzare” la portata delle innovazioni normative.

C’è bisogno cioè di una visione che, pur senza negare l’importanza che rivestono le nuove regole, soprattutto nella fase di avvio dei processi, abbia consapevolezza del carattere “non meccanicistico” degli interventi riformatori.

Si eviterebbe, in tal modo, anche l’eccesso di normazione che ha caratterizzato, in una certa misura, il processo di riforma del lavoro pubblico.

Forse, ora siamo entrati nella fase in cui – dopo un periodo di intensi e ripetuti interventi sulla legislazione e sulle regole contrattuali – il sistema ha bisogno di assestarsi, di metabolizzare il cambiamento, di avviare, senza la frenesia e le turbolenze tipiche di ogni “fase rivoluzionaria”, i necessari processi di aggiustamento e adeguamento dei propri assetti interni.

Riteniamo che tale visione sia efficacemente illustrata nelle parole pronunciate dal nostro Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, in un recente discorso pubblico del 23 ottobre 2002 in occasione del 40° anniversario della Scuola superiore della Pubblica Amministrazione: “ Abbiamo di fronte a noi una nuova avventura: quella del lavoro paziente di far maturare, sedimentare, assestare le riforme introdotte, farle entrare concretamente nella mentalità, nello spirito della gente ”.

Appendice

QUESTIONARIO PER IL MONITARAGGIO SULL’ESERCIZIO DEI POTERI DATORIALI NEL COMPARTO REGIONI E AUTONOMIE LOCALI

Dati identificativi dell’ente o amministrazione

Denominazione ente/amministrazione:

_________________________________________________________

Sono previsti posti di dirigente nella dotazione organica?

si

no

Numero dirigenti in servizio al 01/06/2002 (anche a tempo determinato): __________________

Numero dipendenti delle categorie in servizio al 01/06/2002 (anche a tempo determinato): __________________

Questionario compilato da (cognome, nome):

___________________________________________________________

Ruolo nell'organizzazione:Telefono:

_______________________________________________________

Posta elettronica:Data di compilazione:

_______________________________________________________

A)Nel regolamento degli uffici e servizi è stata prevista una disciplina sull’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro in attuazione delle vigenti disposizioni legislative1Le disposizioni legislative che prevedono, nelle pubbliche amministrazioni, l’esercizio dei poteri del privato datore di lavoro sono l’art. 2, comma 1, lett. b) e l’art. 5, comma 2 del d. lgs. n. 165/2001, nonché, per gli enti locali, l’art. 89, comma 6 del d. lgs. n. 267/2000?

a1si

a2no

B)A chi è affidata la gestione degli istituti giuridici ed economici del personale dipendente?

b1al dirigente del personale

b2al dirigente del personale e agli altri dirigenti, secondo le rispettive competenze

b3altro (indicare)______________________________

C)Per le attività di gestione del personale, come vengono formalizzate le relative decisioni?

c1con determinazioni dirigenziali

c2con comunicazioni del competente dirigente

c3altro (indicare)______________________________

D)Per le seguenti materie di rilievo organizzativo, da chi e con quali formalità vengono definite le relative discipline, nel rispetto dei vincoli sulle relazioni sindacali?

D1) costruzione e variazione dei profili professionali2Ad esempio: istituzione di un nuovo profilo professionale non previsto nell’organizzazione dell’ente oppure variazione dei contenuti di un profilo professionale già istituito

d1.1giunta o altro organo politico con regolamento/delibera

d1.2contratto decentrato integrativo

d1.3decisione dirigenziale, con poteri privato datore lavoro

d1.4altro (indicare)______________________________

D2)determinazione dei posti per profilo e relative variazioni, nell’ambito della dotazione organica complessiva3Ad esempio: nell’ambito dei posti complessivi di categoria D, individuazione del numero di posti previsti per uno specifico profilo professionale appartenente a tale categoria

d2.1giunta o altro organo politico con regolamento/delibera

d2.2contratto decentrato integrativo

d2.3decisione dirigenziale, con poteri privato datore lavoro

d2.4altro (indicare)______________________________

D3)istituzione e modifica delle posizioni organizzative (solo per gli enti con dirigenza)4Ad esempio: istituzione di uno o più uffici configurati come “posizioni organizzative”

d3.1giunta o altro organo politico con regolamento/delibera

d3.2contratto decentrato integrativo

d3.3decisione dirigenziale, con poteri privato datore lavoro

d3.4altro (indicare)______________________________

D4)disciplina dell’orario di lavoro5Ad esempio: adozione dell’orario flessibile o della settimana corta?

d4.1giunta o altro organo politico con regolamento/delibera

d4.2contratto decentrato integrativo

d4.3decisione dirigenziale, con poteri privato datore lavoro

d4.4altro (indicare)______________________________

E)Per le materie sottoelencate, come è stata definita la relativa disciplina, nel rispetto dei vincoli sulle relazioni sindacali?

Ai fini della indicazione delle risposte si tenga presente che:

-per “ regolamento uffici e servizi ” si intende il regolamento assunto con atto amministrativo mediante una procedura di tipo pubblicistico (negli enti locali tale regolamento è previsto dall’art. 89 del d. lgs. n. 267/2000);

-per “ regolamento interno con poteri privato datore di lavoro ”, si intende invece un regolamento assunto con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, in analogia ai regolamenti aziendali definiti nelle imprese ai sensi delle disposizioni del Codice Civile.

E1)criteri per affidamento mansioni superiori

e1.1regolamento uffici e servizi

e1.2contratto decentrato integrativo

e1.3regolamento interno con poteri privato datore lavoro

e1.4altro (indicare)______________________________

E2)disciplina delle progressioni verticali?

e2.1regolamento uffici e servizi

e2.2contratto decentrato integrativo

e2.3regolamento interno con poteri privato datore lavoro

e2.4altro (indicare)______________________________

E3)criteri per affidamento e revoca delle posizioni organizzative (solo per gli enti con dirigenza)?

e3.1regolamento uffici e servizi

e3.2contratto decentrato integrativo

e3.3regolamento interno con poteri privato datore lavoro

e3.4altro (indicare)______________________________

E4)criteri per la determinazione della retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative?

e4.1regolamento uffici e servizi

e4.2contratto decentrato integrativo

e4.3regolamento interno con poteri privato datore lavoro

e4.4altro (indicare)______________________________

E5)criteri per la mobilità interna

e5.1regolamento uffici e servizi

e5.2contratto decentrato integrativo

e5.3regolamento interno con poteri privato datore lavoro

e5.4altro (indicare)______________________________

E6)altre eventuali materie, diverse da quelle indicate in precedenza, disciplinate mediante regolamento interno con poteri privato datore di lavoro

1)___________________________________________________

2)___________________________________________________

3)___________________________________________________

4)___________________________________________________

5)___________________________________________________

I COBAS hanno convocato, insieme alla CUB, all’USI e all’ADL Cobas, lo sciopero generale di tutto il lavoro dipendente, pubblico e privato, per l’intera giornata di venerdì 14 novembre. Insieme a noi promuoveranno lo sciopero, rendendolo generalizzato e sociale, anche numerose strutture dei Centri sociali e del territorio, comitati e coordinamenti dei precari, organizzazioni studentesche nazionali e locali.

Vogliamo coinvolgere nello sciopero – e nelle manifestazioni che si svolgeranno nelle principali città – anche parti significative del piccolo lavoro “autonomo”, schiacciato dalla crisi almeno quanto quello dipendente, i giovani delle partite IVA e delle decine di tipologie di precariato, e pure chi non può scioperare nelle forme tradizionali, chi non ha neanche un contratto o che addirittura lavora gratuitamente.

Continua

Anche se a tutt'oggi non è stato firmato il decreto che proroga il blocco dei contratti dei dipendenti pubblici non c'è da sperare in una ripresa della contrattazione nazionale, considerato che manca completamente la copertura finanziaria. Scatta quindi da aprile la corresponsione dell'indennità di vacanza contrattuale?
Dal punto di vista prettamente giuridico SI, eppure con il Dl 98/2011 il legislatore ha demandato all'emanazione di uno o più regolamenti per la proroga fino al 31/12/2014 di tutte le norme che limitano i trattamenti economici dei dipendenti della PA oltre che per la revisione delle modalità di calcolo dell'indennità di vacanza contrattuale.
Tirando le fila quindi, allo stato attuale non ci sono norme che vietano la corresponsione dell'indennità nello stipendio di aprile, eppure si paventa l'ipotesi dell'emanazione del regolamento in questione oltre la data di chiusura degli stipendi, con la conseguenza di dover recuperare nello stipendio di maggio le somme liquidate.

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